Реформа правоохранительной системы: ключевые противоречия

Краткий обзор экспертной дискуссии о реформе правоохранительной системы.

Автор: Шклярук Мария – научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, координатор экспертной площадки ОГФ-2015 «Правоохранительная система».

Первое и ключевое противоречие лежит на поверхности: нужна ли реформа правоохранительной системы? Это первая «развилка» мнений экспертов.

Реформе – нет, эволюционным изменениям – да

«Нет» реформе отвечают в первую очередь руководители силовых ведомств и ведомственные эксперты. Основной аргумент: любые реформы парализуют на время систему, нарушают стабильность, «мешают» работать. Сказав «нет» системной, структурной реформе, разные ведомства тем не менее лоббируют разные направления «совершенствования» существующей системы. В основном это расширение полномочий на досудебной стадии, приближение дознавателей к следователям, изменение степени прокурорского надзора за предварительным следствием. Организационно представители ведомств тяготеют к поиску варианта, который позволит сохранить текущую структуру управления (очень централизованную) в условиях сокращения численности. 

В среде экспертов-консерваторов есть два предложения изменений, которые на общем фоне выглядят радикальными.

Единый следственный комитет vs статус-кво

В России есть следствие (для дел повышенной сложности) и дознание (для дел попроще). Следствие у МВД, ФСБ, СК, ФСКН (см. инфографику "Понятный следователь"). Дознание – МВД, ФСБ, ФСКН, судебные приставы и т.д. В предполагаемый единый Следственный комитет должны соединиться следователи МВД и ФСКН. ФСБ сохранит собственные полномочия следствия, а остальные органы сохранят дознание. Предполагается, что компетенция следствия и дознания будет при этом пересмотрена так, чтобы единый Следственный комитет получил полномочия расследовать «серьезные» преступления, из остающихся сейчас, а не все тяжкие и особо тяжкие. К примеру, квартирные кражи традиционно дают низкую раскрываемость и вряд ли будут интересны новой структуре. Главным лоббистом введения Единого СК является СКР России и лично Александр Иванович Бастрыкин. Однако осенью 2015 года он заявил, что не будет продвигать эту идеи пока возглавляет СКР, так как противодействие остальных ведомств слишком сильное.

Стадия возбуждения уголовного дела: сохранение или отмена

Возбуждение уголовного дела – один из ключевых пунктов уголовного процесса с точки зрения его реформы (из досудебной стадии). Сейчас из 11-12 млн сообщений о происшествиях, большую часть которых проверяют участковые уполномоченные, только 2-2,4 млн становятся уголовными делами, которыми занимаются следователи и дознаватели. Отмена стадии возбуждения уголовного дела предполагает, что с момента регистрации сообщения о преступлении можно будет проводить полноценное расследование. Пока нет ясности в том, кто именно из должностных лиц будет это делать: только дознаватели и следователи или все те, кто сейчас имеет полномочия проводить проверки. Но предложение об отмене стадии возбуждения уголовного дела все-таки часто связано с тем, что повлечет за собой организационные изменения. Поэтому оно редко обсуждается как актуальная мера. Таким путем из наших ближних соседей пошли Украина и Казахстан.

Структурная реформа: основные вопросы

Если признать, что нужна структурная реформа правоохранительной системы, дискуссию о ней можно свести к достаточно узкому перечню вопросов.

Реформа правоохранительной системы и реформа судебной системы: одновременно или нет, если нет – что раньше?

Позиции экспертов, если представить крайние из них, следующие.

- Реформу правоохранительной системы можно провести быстрей, результаты будут заметней, это локомотив реформ в целом, поэтому начинать надо с нее.

-  Если суды начнут применять законодательство иначе (даже без внесения изменений), перестанут «не замечать» низкого качества работы правоохранителей, они дадут импульс к изменениям, поэтому суды надо реформировать раньше. Судебная реформа должна произойти раньше, чем реформа правоохранительной системы.

Реформа с люстрацией или без?

Независимо от того, о судебной или правоохранительной реформе идет речь, возникает вопрос: можно ли провести ее без люстрации (увольнения всех или части работающих сейчас с запретом заниматься подобной деятельностью). В России больше 30 000 судей (считая мировых) и более миллиона сотрудников правоохранительных органов.

Организационная реформа правоохранительной системы

Дискуссия об организационной реформе правоохранительной системы может быть представлена в виде ключевых вопросов.

Централизация vs децентрализация

Сохранение централизованной полиции (и только) или введение тех или иных автономных уровней, подчиненных напрямую разным уровням власти. Здесь мнения разделяются снова: децентрализация только охраны общественного порядка (административные правонарушения и порядок на улицах) или также уголовного преследования (бытовые преступления). Подробней см. "Комплексная реформа правоохранительной системы" и "Муниципальная милиция в России - да или нет?"

Муниципальная милиция: да или нет

Отдельные споры вызывает вопрос создания муниципальной милиции (см. подробнее). Она должна подчиняться местной власти, финансироваться местным бюджетом (которому необходимо обеспечить достаточные финансовые поступления), часто в рамках проекта муниципальной милиции предполагают выборность её главы или, например, участковых.

Основной аргумент сторонников: только так можно приблизить милицию к населению и сломать централизованность. Основной аргумент противников: очень высокий риск коррупции и бандитизма, в случае регионов (если подчинение губернатору) – сепаратизма.

Реформа полиции (МВД) или переформатирование всей системы (СК, ФСКН, ФСБ)

Следующий вопрос: должна реформа ограничиваться только МВД или затрагивать еще СК и ФСКН — это наиболее популярный среди экспертов вариант. Также предлагается включить и ФСПП (Федеральную службу судебных приставов). Без реформы МВД правоохранительную систему не реформировать, а вот насколько необходимо затрагивать другие ведомства и как перегруппировать их функции, какую часть этих функций вывести вовне? Отдельной реформы требует ФСИН (тюрьмы и исполнение наказаний), но дискуссия об изменениях ФСИН обычно отделена от общей дискуссии о реформе. Все признают, что она необходима. Россия по количеству заключенных на численность населения занимает 11 место в мире и из развитых стран с ней сравнимы только США, а Европа, давно изменившая практику работы с осужденными, далеко внизу рейтинга . Но пока изменения обсуждают только общественные организации  и  члены ОНК. 

Отдельное антикоррупционное ведомство /ведомство по борьбе с должностными преступлениями: да или нет

Какой должна быть антикоррупционная деятельность государства? Должно ли быть отдельное ведомство, нацеленное на противодействие коррупции. Каким оно должно быть по форме: гражданское, гражданское + силовое, только силовое. Должно ли оно заниматься только коррупцией или в целом должностными преступлениями, или – только должностными преступлениями (без коррупции)?

Реформа прокуратуры: да или нет

Прокуратура сейчас играет роль главного контролера и регулятора всех государственных органов, а часто и бизнеса. Т.н. «общий надзор» – это надзор за всем: от проверки правильности актов местной власти до санкций против устроителей незаконных свалок. Развилка реформы:

• радикальный отказ от общего надзора (все жалобы – в суд, расширение права обращения в суд для общественных организаций);
• постепенное снижение значимости роли общего надзора;
• сохранение, но реформирование роли прокуратуры в уголовном процессе.

Реформа уголовного процесса: ключевые вопросы

Организационная реформа правоохранительной системы в части уголовного преследования повлечет за собой изменение Уголовно-процессуального кодекса (УПК). Сохранение существующего или создание нового УПК во многом зависит от решения двух других вопросов:

• будет ли сохранена фигура следователя как промежуточного звена между полицейскими и прокурором);
• будет ли сохранена стадия возбуждения уголовного дела.

Консервативный сценарий изменения уголовного процесса – сохранение обоих пунктов, изменение работы за счет организационных стимулов.

Радикальный сценарий – отказ от старого, разработка и принятие нового УПК, ориентированного  на следующие принципы:

1. Деформализация: снижение требований к оформлению документов, внедрение более простых способов фиксации (включая как давно известные, вроде рапортов с обзором «кто/что сказал» до аудио/видео, цифровых и прочих современных способов фиксации информации без бумажных носителей), нацеленность на быструю передачу в суд.
2. Переход к «европейской модели»: прокурор и полицейские-помощники, то есть реформа прокуратуры в части уголовного преследования.
3. Расширение полномочий адвокатов (спектр: от обязанности приобщать все доказательства стороны защиты до введения полноценного адвокатского расследования).
4. Расширение компетенции суда присяжных.
5. Расширение дискреции прокурора, введение принципа целесообразности (вместо неотвратимости уголовного преследования) – возможности прекращения уголовного преследования ввиду чрезмерных затрат на доведение до суда.

Если вы сможете ответить на все эти вопросы для себя – у вас сложится в общих чертах представление о том, какой может быть реформа правоохранительной системы в России. Углубляясь в тему реформы, вы столкнетесь еще с сотней вопросов: и принципиальных, и частных. Однако важно сделать хотя бы первый шаг и понять, что вообще скрывается за словами «реформа правоохранительной системы».

Скачать презентацию "Реформа правоохранительной системы. Ключевые противоречия" (367,2 KБ)

Подробное описание развилок правоохранительной и судебной реформы в 15-летней перспективе (Кирилл Титаев, ИПП):

Скачать презентацию "Движение к правоохранительной и судебной системе в 2030 г.: развилки и перскиктивы" (325,5 KБ)

Описание площадки «Реформа правоохранительной системы – ценности и альтернативы» на Общероссийском гражданском форуме

Предложения Общероссийского гражданского форума 2015 (Скачать PDF) (782,5 KБ)

Вернуться в раздел Реформа