Автор: эксперт ОГФ, участник площадки Форума «Правоохранительная система», кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовно-процессуального права МГЮА им. О.Е. Кутафина, А.М. Лютынский
В статье предлагаются к рассмотрению общественно значимые вопросы, касающихся влияния общества на деятельность органов внутренних дел: выборность руководителей полиции определенного уровня; правовые аспекты выборности должностных лиц полиции; сформулированы организационно-правовые положения, которые необходимо учесть при принятии нормативных актов, касающихся выборов руководителей подразделений полиции.
Правоохранительные органы – органы исполнительной государственной власти с особенными функциями. От эффективной работы правоохранительных органов и отношения граждан к правоохранительным органам зависит очень многое, от инвестиционного климата до отношения к государственной власти в целом.
Среди правоохранительных органов особое место занимают органы внутренних дел (полиция), как самая важная их часть по объему возложенных функций и полномочий. Органы внутренних дел давно подвергаются общественной критике разного уровня. Реформа МВД, проведенная в 2011 году, по многим оценкам, пока не приносит ощутимых положительных результатов. Как было сказано в одной из публикаций, посвященных обсуждению законопроекта «О полиции», «закрытость от населения и неподотчетность обществу – вот главная причина сегодняшнего состояния милиции».
В ст. 1 ФЗ «О полиции» сформулировано ее назначение: «Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности».
С точки зрения науки управления каждая организация имеет свое предназначение – миссию, во имя которой люди объединяются и осуществляют свою деятельность. Как утверждается в одной из работ по теории организации, значение определения миссии организации состоит в том, что она:
1) представляет собой базис, точку опоры для всех плановых решений организации, для определения ее целей и задач;
2) создает уверенность, что организация преследует непротиворечивые, ясные, сравнимые цели;
3) помогает сосредоточить усилия работников на выбранном направлении, объединяет их действия;
4) вызывает понимание и поддержку внешних участников организации.
Обычно эти идеи теории управления связывают с обособленными коммерческими организациями, где учредитель следит за соответствием деятельности организации ее целям через механизмы контроля за руководителем организации. На наш взгляд, концептуально такой подход вполне применим к полиции. Полиция, как и любой государственной орган исполнительной власти, реализует народовластие через государственную исполнительную власть, для достижения цели, необходимой всему обществу в целом. И поскольку защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан и обеспечения общественной безопасности относятся к одним из самых важных задач государственно власти, необходимо сделать более эффективным контроль за руководством полиции населения, общественности – своеобразного «учредителя», прямо заинтересованного в эффективной работе полиции.
Политическая теория и практика оперирует термином «легитимность», которая означает поддержку органов власти населением. Среди средств поддержания легитимности в литературе выделяют, в частности, поддержание постоянных контактов с населением; организация контроля со стороны населения за органами власти; выборы, как важнейший институт легитимизации публичной власти. Полноценная эффективная работа правоохранительных органов невозможна без массовой поддержки населением и это еще один аргумент в пользу идеи введение выборов руководителей подразделений полиции в России.
Как показывает зарубежный опыт, общество вполне способно осуществлять контроль за полицией через механизмы выборов. Например, в США действуют около 40 тысяч шерифов – должностных лиц полиции с многочисленными функциями (управление тюрьмами, функции дознания и т.д.).
Предложения по введению института выборов в работу российской полиции в последнее время высказываются заинтересованными участниками.
Одно из таких предложений гласит: «Начальник местной полиции избирается жителями указанной административной единицы тайным голосованием. К кандидатам на должность начальника местной полиции предъявляются повышенные требования (высшее юридическое образование, психологическая устойчивость, наличие заслуг перед местным сообществом, ценз оседлости и возраста и др.). Начальник местной полиции не подчиняется никому, кроме закона и жителей своего района (города)».
Не претендуя в настоящей статье на полноценное теоретическое обоснование необходимости введения выборности руководителей подразделений органов внутренних дел, укажем на кутальность дискуссии об этом. На наш взгляд, качественное улучшение общественного контроля за работой органов внутренних дел через повышение открытости и подотчетности руководителей возможно, в частности, с помощью выборов.
Поддерживая идеи выборности отдельных должностных лиц правоохранительных органов, хотелось бы изложить в настоящей статье авторские предложения по содержанию правового механизма выборности должностных лиц органов внутренних дел и их отчетности перед избирателями.
Принципиальные правовые основы реализации этих идей есть. Так, в ст.3 Конституции РФ закреплены основы народовластия, в т.ч. формы осуществления народовластия и высшее его выражение – референдум и свободные выборы. Статья 32 закрепила за гражданами право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" к числу основных принципов системы государственной службы отнесены открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
Конкретная реализация выборных механизмов возможна в отраслевых законах, среди которых можно выделить ФЗ «О полиции» и пока еще находящийся в стадии разработки ФЗ «О государственной правоохранительной службе». Возможна и разработка отдельного федерального закона, регламентирующего процедуру выборов должностных лиц органов внутренних дел.
В качестве предложений, и нуждающихся в дальнейшем обсуждении уточнении, можно предложить следующие отправные положения, которые, по нашему мнению, необходимо учесть при разработке соответствующих правовых норм:
- Общие вопросы проведения выборов в основном могут регламентироваться общими нормами избирательного законодательства (в частности, Федеральным законом N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В соответствия с территориальными принципами построения органов внутренних дел и полиции необходимо определять списки избирателей, которые имеют право участвовать в голосовании.
- Выборы руководителей районных и городских отделов полиции можно объединять с выборами глав муниципальных образований и (или) депутатов в представительные органы власти. Возможно, политическая практика приведет к взаимосвязи между политическими партиями, кандидатами на выборные должности органов местного самоуправления и кандидатами на выборные должности начальников соответствующих отделов полиции.
- Правоохранительная деятельность обладает серьезной спецификой, требующей дополнительного независимого профессионального контроля общественности. В каждом субъекте РФ можно предложить создание специальной общественной комиссии, состоящей из нескольких групп экспертов: а) представителей полиции, прокуратуры, судебной власти, законодательной и исполнительной власти региона; б) представителей общественных организаций, адвокатуры, юридических вузов; в) представителей органов местного самоуправления и членов избирательных комиссий. Эти общественные комиссии могут стать своеобразными избирательными комиссиями по выборам должностных лиц полиции и одновременно институтами общественного контроля. Такие комиссии могут быть наделены отдельными полномочиями по контролю за процедурой выборов должностных лиц полиции (регистрация кандидатов, избирательный процесс и др.) и организации отчетов избранных лиц в определенные периоды времени, о чем будет сказано ниже.
- Категория выборных должностей в полиции должна получить принципиальную регламентацию в ФЗ «О государственной правоохранительной службе», например, путем установления в статье, посвященной классификации должностей в системе государственных правоохранительных органов должностей, замещаемых по итогам выборов в границах юрисдикции данного правоохранительного органа.
- В законе «О полиции» и ведомственных актах МВД необходимо определить должностное лицо в структуре полиции, которое будет выборным. На наш взгляд, это может быть начальник полиции – заместитель начальника соответствующего органа внутренних дел, либо заместитель начальника полиции по организации охраны общественного порядка.
- Представляется, что кандидаты, изъявившие желание участвовать в выборах, должны соответствовать общим требованиям к сотрудникам полиции, обладать соответствующим образованием и опытом работы. Для обеспечения объективности оценка соответствия этим требованиям на стадии регистрации кандидатов должна быть в компетенции общественной комиссии, а не кадровых подразделений органов внутренних дел.
- Необходимым элементом института выборности руководителей полиции должна стать практика отчетов о работе перед избирателями, чтобы можно было с одной стороны, обеспечить условия для нормальной профессиональной деятельности избранных руководителей и сделать общественный контроль избирателей реальным инструментом ответственности должностных лиц.
Общественный контроль избирателей за избираемыми руководителями полиции может включать в себя следующие составляющие:
а) Регулярные обязательные встречи должностных лиц с представителями общественности для обоснования принимаемых (принятых) решений, а также для регулярных отчетов избираемых должностных лиц по выполнению предвыборных программ. При этом организацию встречи можно возлагается на специализированную независимую общественную организацию.
б) Публичные слушания по значимым вопросам деятельности полиции с обязательной фиксацией результатов в текущей нормативной базе органов местного самоуправления.
в) Плебисциты (опросы избирателей) по определению текущей поддержки конкретного должностного лица или принимаемого решения. Эту процедуру, на наш взгляд, необходимо регламентировать таким образом, чтобы оградить от различного рода злоупотреблений (проводить по инициативе определенного круга лиц; ограничить количественно и т.п.).
г) Процедура отрешения от должности избираемого начальника полиции на основании недоверия избирателей.
д) Дополнительным средством контроля может стать проведение общественных экспертиз и расследований. Порядок таких мероприятий требует достаточно подробной регламентации в нормативно-правовых актах.
Можно резюмировать, что социально-правовое осмысление развития общественного контроля за полицией, в том числе и через механизмы выборов, требует дальнейшей научной разработки как в рамках отраслевых юридических наук, так и теории управления, прикладной политологии и т.д.
Источник: Закон и право.–2012–№12.–С.118-120.