В разных странах полиция устроена по-разному. Где-то это централизованное министерство, которому подчиняются полицейские силы (так в России), где-то это сотни местных полиций, которые практически никто не координирует на общестрановом уровне (так в США), где-то это три уровня (муниципалитет – регион – страна) и каждая полиция отвечает за свой блок работы (так в Испании). Дискуссии о неэффективности существующей модели российской полиции неизбежно приводят нас к тому, чтобы пытаться проанализировать зарубежный опыт. Но до того, как обращаться к зарубежным моделям, имеет смысл спросить себя: всегда ли в России полиция была организована так, как сейчас? И попробовать учесть собственный исторический опыт.
Часто причиной нынешней неэффективности российской полиции объявляют пережитки советской, «командно-административной» системы. Но советская система была устроена принципиально иначе: она была гораздо более чувствительна к местным проблемам, сильнее ориентирована на местные органы управления и давала локальным руководителям больше возможностей для учета местной специфики. Реформы последней четверти века не приближали милицию/полицию к гражданам, а все более удаляли ее от них. Если бы правоохранительные органы в СССР были организованы так, как сейчас в России, Советский Союз не просуществовал бы и 70 лет. Как же было устроено взаимодействие советской милиции с местными властями?
Во-первых, формально отделы милиции входили в состав местных органов власти. Формула «отдел милиции N-ского гор(рай)исполкома» означала, что в процедуру выбора кандидата на руководящую должность (и это подтверждают мемуары и документы) были вовлечены местные власти. Кандидатуру будущего начальника согласовывали: бюро райкома партии, райисполком и вышестоящее (региональное) милицейское руководство. Нынешняя ситуация, когда ГУ МВД по региону назначает районного/городского руководителя, опираясь исключительно на свои предпочтения, была невозможна. А в милицейских/полицейских структурах роль руководителя, как и во всех военизированных организациях, всегда была очень большой. Руководство же партийное и советское на районном уровне отвечало за общую ситуацию в районе, т. е. было мотивировано выбирать такого руководителя милиции, который бы учитывал локальную специфику и местные проблемы, и одновременно создавать ему нормальные условия для работы.
Во-вторых, фактическое отсутствие разделения властей обеспечивало работу советских органов в качестве площадки для коммуникации всех ветвей власти на низовом уровне. Так, прокурор района был депутатом райсовета практически в обязательном порядке. Начальник милиции становился депутатом реже (в отдельные периоды существовал и вовсе формальный запрет), но представители милиции участвовали в сессиях райсовета всегда. Руководство милиции обязательно входило в состав партхозактива – неофициального, но очень важного органа локального управления. Таким образом, руководство местной милиции было глубоко погружено в местные проблемы, и ключевые цели задавались скорее на локальном уровне, чем на уровне вышестоящих милицейских инстанций.
В-третьих, существование партийных организаций обеспечивало еще один постоянный канал горизонтальной коммуникации. Беспартийный руководитель в милиции был фактически немыслим. С большой вероятностью он был прикреплен к той же первичной партийной организации, что и другие руководители районного звена. Это означало, что как минимум раз в месяц в относительно свободной обстановке он встречался с руководством района и обсуждал текущие проблемы (партсобрания такого уровня даже в позднем СССР были местом, где не только слушали скучные доклады и голосовали «по команде», но и относительно свободно общались). Более того, возникала и обратная связь. Ответственность партийного руководства, бюро райкома за «ситуацию в районе в целом» означала, с одной стороны, что у советского руководства возникали стимулы помогать милиции и идти ей навстречу. С другой же стороны, руководители понимали, что в случае серьезных проблем по милицейской линии организационные выводы последуют не только в отношении начальника милиции и прокурора района, но и в отношении одного из секретарей райкома (обычно первого или второго секретаря, в зависимости от локальной специфики).
А чем же занимались областные и краевые ГУВД? Они контролировали основные формальные показатели (судя по мемуарам и документам – два-три показателя) и следили за тем, чтобы на основе «смычки с местным руководством» не возникало регулярных нарушений социалистической законности и не происходило серьезных эксцессов. Их основная задача – убеждаться в том, что в своей работе милиция не выходит за границы дозволенного. Мелочный контроль каждого телодвижения локальных отделов, который сейчас является основным занятием региональных полицейских главков, был немыслим.
Не стоит идеализировать советскую милицию. Но определенные уроки из опыта того государства вынести стоит. Связь низовых правоохранительных органов с местными властями не приводит в обязательном порядке к формированию «локальной криминально-коррупционной мафии», чего у нас так боятся. Если такие эксцессы и возникали, то только на уровне республик, а не районов и, как правило, за пределами РСФСР. Локальные руководители, даже с учетом своих личных (карьерных, коррупционных или любых других) интересов, все равно заинтересованы в относительно эффективной работе милиции/полиции и стараются создавать для этого условия. Местное же милицейское/полицейское начальство, даже если сильно снизить плотность контроля, далеко не обязательно начнет немедленно творить беззаконие и глупости. Учет в работе локальной специфики и освобождение от бесконечного числа формальных показателей точно не ухудшат работу правоохранителей.
Автор – ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге
Источник Ведомости