На этой неделе широкое обсуждение получил новый вариант госпрограммы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности». Своими целями документ ставит рост доверия к органам внутренних дел со стороны населения, повышение качества и увеличение результативности работы. И одновременно предполагает существенный рост финансирования ведомства. Фактически же он является планом работы ведомства на следующие годы, направленным на обоснование этого роста.
Предыдущий вариант сопроводительных документов к программе содержал подробное описание того, как МВД, являющееся основным разработчиком программы и основным получателем бюджетных средств, представляет себе развитие ведомства. Он анализировался сотрудниками Института проблем правоприменения. В новой редакции документ серьезно потерял в объеме и теперь содержит только показатели, которые должны быть достигнуты в результате выполнения программы и перечень нормативных документов, связанных с ней. Изменилось (от первоначально запрошенного МВД) и финансирование – с 8 до 7 триллионов на период с 2014 по 2020 год. Однако основное сокращение касается периода 2017-2020 года, и по-прежнему ежегодное финансирование программы будет превышать триллион рублей.
Как и раньше, программа не основывается на выявлении существующих для государства проблем в сфере контроля преступности и защиты общества и их причин. Меры развития не предусматривают их устранения.
Напротив, документ содержит элементы усиления «палочной системы» и отчетности по показателям. Но нет аргументов о том, что дополнительные финансовые затраты на полицию приведут к существенному улучшению ее работы. Одновременно, более 2,8 трлн. рублей предлагается выделить на повышение престижа через работу со СМИ и гражданским обществом. Эта деятельность слабо связана с повседневной работой полиции, она относится к формированию имиджа, и даже ее успешная реализация не поменяет принципы работы полиции. Принятие такой программы правительством не изменит существенно ничего в функционировании правоохранительной системы, поскольку она не предусматривает структурного изменения в работе правоохранительных органов.
В 2012-2013 году Комитет гражданских инициатив опубликовал ряд исследований, основное из которых проведено Институтом проблем правоприменения, и выявляет следующие системные причины, ведущие к постоянному снижению качества выполнения правоохранительной функции:
- избыточная централизация правоохранительных ведомств;
- преобладание вертикальной иерархической координации;
- множественность параллельных вертикалей управления;
- сохраняющаяся «палочная» система оценки, порождаемая централизованным управлением;
- отсутствие внешнего контроля, связи с местными сообществами и гражданскими властями.
Вместе эти факторы способствуют ухудшению работы полиции с каждой новой попыткой усилить контроль над ней со стороны МВД или прокуратуры. При сохранении сложившейся организационной модели, руководство периодически пытается усилить контроль, не решая вышеуказанные базовые проблемы; в результате растет управленческий аппарат, он порождает новые отчетные показатели и рост бумажной работы; деятельность подразделений становится еще менее прозрачной для руководства и общества. Работа «на показатели» влечет за собой фальсификации или незаконные методы работы; целевые показатели отчетности формируются на основе результатов, полученных при помощи этих методов. Опасность, порождаемая недостатками в деятельности полиции, растет, и, рано или поздно осознается необходимость усилить контроль, что запускает «порочный круг» заново. Такой же механизм работает в органах прокуратуры и Следственного комитета. Понимание таких проблем есть и среди практиков, даже критично настроенных к внешним экспертам и их предложениям. Однако все это не приводит к готовности решиться на институциональные изменения.
В центре таких изменений, предлагаемых КГИ, находится формирование новой структуры и принципов работы полиции, которая наиболее часто контактирует с гражданами. Изменения направлены на возвращение основной ее функции - борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. При этом реформа других правоохранительных организаций является не менее, а в некоторых аспектах – более важной, чем реформа полиции.
Как может происходить такая реформа?
Ее основными принципами должны быть оптимизация уровней управления правоохранительными структурами, сокращение численности полиции с одновременным повышением удельного, а не общего финансирования: в первую очередь направленного на создание удобных условий работы и повышении производительности работы каждого полицейского, занятного работой с населением и непосредственной борьбой с преступностью.
В наших предложениях это достигается структурными изменениями трех основных правоохранительных органов: МВД, СК и ФСКН, на базе которых создаются полиции трех уровней: муниципального, регионального и федерального.
В сферу ответственности муниципальной полиции попадает охрана общественного порядка на уровне городов и районов; профилактика преступлений; регистрация правонарушений (с передачей преступлений для расследования в региональные и федеральную полицию). Основой такой полиции становятся подразделения отделов полиции, выполняющие функции охраны общественного порядка.
В компетенцию региональной полиции входит уголовное преследование по нетяжким преступлениям и преступлениям средней тяжести, охрана зданий органов власти субъекта федерации, регулирование дорожного движения на всех трассах в пределах региона. На фоне повышения ответственности региональных властей за безопасность – они получают и современные подразделения полиции, занятые большей частью борьбой с бытовой и уличной преступностью.
В компетенцию федеральной полиции входит расследование тяжких и особо тяжких преступлений на всей территории РФ, борьба с международной, межрегиональной и организованной преступностью, другие федеральные функции. Для выполнения этих функций создаются подразделения федеральной полиции на региональном и местном уровнях. Освобожденная от непрофильных функций и возможности создания удовлетворительных показателей большей частью за счет преступности маргинального слоя общества, федеральная полиция сможет эффективней противостоять организованной и международной преступности.
Отдельно создается самостоятельный орган федерального подчинения, на который возлагается борьба с должностными преступлениями: именно таким разделением можно начать действительную борьбу с коррупцией, а не ограничиваться отдельными всплесками.
Также отдельно создается независимая служба по сбору и анализу криминальной статистики – ее создание на базе уже существующих информационных центров МВД позволит отказаться современной тенденции дублирования функций статистического учета в прокуратуре и дополнительных затрат на создание параллельной системы.
Важным является соблюдение принципа передачи функция на новый уровень управления только вместе с предусмотренными на ее исполнение сейчас бюджетными средствами, а в большинстве случаев и с закрепленной сейчас за подразделениями МВД и СК материально-технической базой. Объединение всех основных полицейских функций без дублирований между разными ведомствами, сокращение непрофильных функций и сокращение управленческих реформ и позволяет планировать проведение такой реформы в рамках ограниченного бюджетного финансирования.
Без подобной реформы финансирование ведомств будет увеличиваться, однако значимого улучшения их работы не произойдет, и эффективность по-прежнему будет измеряться долями процентов изменения показателей, который и сейчас ничего на самом деле не говорят о работе правоохранительных органов. То есть при таком развитии в рамках госпрограммы полиция остается прежней: многочисленной, дорогостоящей для экономики, трудозатратной и малорезультативной. Результаты ее работы в 2020 году не будут существенно отличаться от результатов 2013 года, а содержание станет существенно дороже для российских налогоплательщиков.