Разговором с Ильей Шумановым, заместителем генерального директора Transparency International – Russia, мы продолжаем публикацию серии интервью с представителями правозащитных и экспертных организаций о реформе силовых ведомств и историях успеха российской правозащиты. Интервью подготовлено командой проекта Комитета гражданских инициатив «Открытая полиция» совместно с Полит.ру.
Илья Шуманов, Transparency International – Russia: «Если на что-то мы реально повлиять не можем, надо воспринимать это как дождь, то есть дождь есть, но это не значит, что не надо выходить на улицу: надо взять зонтик или надеть сапоги».
Добрый день! Сегодня мы в гостях у Transparency International – Russia, Илья Шуманов, добрый вечер.
Добрый вечер! «Трансперенси Интернешнл – Россия» или Р, «Трансперенси Интернешнл – Р», да.
В рамках проекта «Открытая полиция» мы спрашиваем у представителей общественных организаций о деятельности этих организаций. Первый мой к вам вопрос – расскажите, пожалуйста, об истории «Трансперенси Интернешнл» как международной организации и о том, как появился филиал в России. И, конечно же, об основных направлениях вашей работы.
Международное движение «Трансперенси» на текущий момент включает более 100 отделений в разных странах мира. Страны с разной спецификой, географией, культурой по всему миру. Российское отделение появилось в 1999-м году. Два основателя этой организации: Елена Анатольевна Панфилова, которая сейчас занимает должность вице-президента международного движения «Трансперенси»; и Анастасия Адольфовна Корниенко которая на тот момент была учредителем этой организации. Форма некоммерческих организаций на текущий момент у нас в соответствии с законодательством поменялась, раньше у нас было Правление организации, теперь это Правление совершенно формально, поскольку оно реально влиять на деятельность организации не может, поскольку учредители главнее.
Что касается истории движения на глобальном уровне, оно появилось благодаря господину Айгену.
Питер Айген был руководителем Всемирного Банка в Африке. Он столкнулся с проявлениями коррупции в разных странах африканского континента при распределении гуманитарной помощи, при выделении денежных средств на программы развития Африки, в том числе программы водоочистки. Деньги разворовывались местными диктаторами или руководителями, элитами стран. Айген совместно с группой энтузиастов решил создать международное антикоррупционное движение. Изначально оно открылось «в ограниченном количестве», работали не более чем в 10 странах. Потом наступил период развития, и сейчас за относительно короткий по историческим меркам промежуток времени, порядка 30 лет, число стран подошло к сотне.
У каждой страны свой независимый ресурс, свои программы, но мы объединены некоторыми этическими стандартами, набором определенных формальных требований, пониманием общих задач движения. Мы встраиваемся в общий поток прозрачности, подотчетности, открытости. Та группа энтузиастов переросла в профессиональную антикоррупционную организацию. То есть мы сейчас профессионально занимаемся антикоррупционной деятельностью.
В российском отделении «Трансперенси Интернешнл – Р», почему Р – потому что слово «Россия» мы не имеем права по закону использовать в своем наименовании (поэтому я, собственно, вас скорректировал).
У нас достаточно большой функционал, и ключевое направление деятельности – подготовка исследований. Т.е. мы работаем как think tank, как аналитический центр. Делаем аналитические справки, доклады, которые касаются и России, и зарубежных дел. Самые распространенные исследования, которые мы презентуем: «Индекс восприятия коррупции», которое ежегодно выходит уже на протяжении 20 лет, и наши собственные исследования, которые мы производим для внутреннего потребления, общероссийского. Второе направление деятельности – это просвещение, антикоррупционное образование. Мы в большей степени занимаемся антикоррупционным просвещением: проводим большое количество дискуссионных клубов, открытых лекций, мероприятий, связанных с дискуссиями. Приглашаем специалистов, которые имеют отношение к прозрачности, подотчетности, антикоррупционной работе из-за рубежа и из России. Такие мероприятия проходят в разных регионах.
Помимо этого мы ведем экспертную работу: оцениваем результативность антикоррупционной политики государства, бизнес-институтов либо гражданского общества. В частности, последний наш доклад – это исследование, посвященное открытости и прозрачности гражданского общества и распределения государственных субсидий в этом секторе. И совершенно новое направление, которое набирает обороты: собственно антикоррупционные расследования. То есть мы научились это делать и сейчас практикуем, и находим громкие истории. Это то что касается общего международного движения «Трансперенси» и нашего российского представительства.
Можете ли вы рассказать подробнее о своих исследованиях, которые проходили за последний год или полгода, что у вас было интересного?
Начнем, наверное, с того, что мы провели анализ государственного финансирования некоммерческих и социально-ориентированных некоммерческих организаций, так называемые президентские гранты. Мы проверили информацию, размещенную на сайтах органов власти относительно финансирования некоммерческих организаций, в частности проанализировали информацию, опубликованную на сайтах самих организаций и само наличие этих сайтов. Проверили, есть ли отчеты об этой деятельности, какая-то официальная информация либо вообще сведения о реализации этих проектов, на которые были выделены государственные деньги. После этого мы сделали рейтинг открытости и прозрачности некоммерческих организаций. В этом же проекте мы подготовили типовой модельный кодекс этики вместе с АНО «Инфокультура». И эти успешные практики попытались реализовать в регионах.
Некоторые региональные некоммерческие организации внедрили этические кодексы, разработанные на основе наших рекомендаций, политики разрешения ситуации конфликта интересов и другие прикладные политики, которые могли бы быть интересны некоммерческим организациям. Сейчас один из проектов, которым мы занимаемся, касается российского корпоративного лоббизма в Европе: как российские бизнесмены лоббируют собственные интересы в Европе. Это интересная история, и я думаю, что получится крайне полезный практический инструментарий для широкого круга интересантов.
Что еще мы делаем? Есть практические региональные проекты, например, анализ структуры принадлежности или конечных бенефициаров управляющих компаний. Например, в каком-то отдельном регионе, в частности вот в Алтайском крае такие исследования делаются. В Великом Новгороде это проект «Открытость и прозрачность бюджетов».
Этих проектов много и самые большие, наверное, исследования, в которых «Трансперенси» глобально участвует, это «Индекс восприятия коррупции». Непосредственно региональные подразделения, которые у нас есть, во всех странах они минимальное отношение имеют к этому. Мы, скорее всего, интерпретаторы.
Есть ли у вас какие-то просветительские проекты для обычных граждан, не для профессионалов. Может быть, хакатоны или что-то подобное?
Да. Заседания нашего дискуссионного клуба регулярно проходят в Высшей школе экономики, у нас есть проектно-учебная лаборатория, которая работает при той же ВШЭ.
Это то, что обозначено аббревиатурой ПУЛ АП?
«Проектно-учебная лаборатория антикоррупционной политики», ПУЛ АП, совершенно верно. Проводим мероприятия в регионах, такие же дискуссионные клубы для самого широкого круга, там собираются непрофессионалы. Ну и подстраиваемся под медийный ландшафт, который есть, под то, что людей больше всего волнует.
В частности, мы проводили мероприятие, которое называли «Панаматон» или «Офшоротон», когда пригласили всех желающих изучить информацию из публичных реестров, информацию, которая была опубликована в рамках так называемых Panama Papers («панамских документов»).
У нас есть также вебинары. В Петербурге очень сильная проектная команда, которая занимается антикоррупционным просвещением. Мы делаем лекции для журналистов, как начинающих, так и для тех, кто уже работает в этой сфере. Для гражданских активистов, часто проводим так называемые «Декларатоны», то есть у нас есть такой проект «Декларатор», и его координатор едет по регионам рассказывает, как расшифровывать декларации чиновников, для чего это надо, как проверять чиновников, используя эти сведения. Это достаточно полезно, мне кажется, и многие люди откликаются на такие инициативы.
В процессе вашего исследования были ли замечены какие-то систематические нарушения со стороны правоохранительных органов? И как вы думаете, что бы можно было бы изменить на законодательном уровне, чтобы этих нарушений было меньше?
То, с чем мы сталкиваемся – это базовые закономерности, характерные для отрасли, наверное. То есть антикоррупция как общественное движение вообще в своей практике в первую очередь сталкивается с органами, уполномоченными реагировать на сигналы о коррупции. В частности, федеральный закон о противодействии коррупции, он ключевую роль отводит прокуратуре. Если мы говорим о контроле сектора некоммерческих организаций, то это Министерство юстиции Российской Федерации.
Именно с этими государственными органами мы и сталкиваемся. Чуть реже мы сталкиваемся с органами, уполномоченными на проведение оперативно-розыскных мероприятий. Это полиция, Федеральная служба безопасности и другие оперативные подразделения. Частота столкновений определяет характер нашей экспертизы в той или иной сфере.
Что касается конкретных примеров, то поскольку я не готовился к этому вопросу, могу рассказать о том, что вспоминается навскидку. В основном эти примеры касаются правоприменительной практики или, скажем так, неудовлетворительной правоприменительной практики. В законе прописана одна техника, но она исполняется таким образом, что нарушается логика самого этого документа, федерального закона либо действующей нормы.
Например, случаи неурегулированных конфликтах интересов на государственной гражданской службе. Под эту категорию подпадает правоохранительная деятельность. Отсутствие декларирования доходов и имущества, наличие иностранных финансовых инструментов, нарушение запретов и ограничений для государственных гражданских служащих и так далее.
Это ключевой набор пунктов, которые мы мониторим. Из новых направлений деятельности, которыми мы занимаемся можно назвать: мониторинг системы государственных закупок и соответствие требований для занятия должностей, например, запреты на участие в управление коммерческими организациями для государственных служащих. В правоохранительной сфере публичный контроль затруднен, потому что публичные должностные лица органов внутренних дел, например, Федеральной службы безопасности и прокуратуры, хоть и в меньшей степени, ограниченно предоставляют о себе информацию. Информацию о них практически невозможно получить напрямую, идентифицировать, соответственно, тоже.
Кто на конкретной территории участковый ты еще можешь узнать, а вот кто является заместителем начальника отдела Оперативно-розыскной части -5 Управления борьбы с экономическими преступлениями, например 6-го отдела УВД Калининградской области? Вы не узнаете, потому что это непубличная информация, и вы нигде не можете узнать. Даже если она когда-то была вам известна, это не значит, что она актуальна и статус-кво сохраняется на протяжении какого-то длительного времени.
С точки зрения актуальности и предмета самого даже нет, субъекта контроля, он размыт. Есть некий орган власти, который ты можешь контролировать. Есть некие отголоски возможности контролировать, например, информация о министре или замминистра. Как вы понимаете, что это крайне ограниченный объем информации...
Верхушка айсберга.
Да. Главной проблемой является отсутствие публичной информации в части правоохранительных органов, это первое. Второе – это правоприменительная практика. Поскольку надзорные органы являются сами правоприменительными, то отсутствуют устоявшиеся методики, отсутствует, скажем так, четкость принятия решений, существует вариативность. Налицо широта административного усмотрения на реакцию на одну и ту же ситуацию. Т.е. чиновника должны уволить за конфликт интересов, а могут, условно говоря, наказать дисциплинарно в виде выговора. Либо должны наказать дисциплинарно в виде выговора, либо делать ему замечание. Эта вот планка широты административного усмотрения, она играет важную роль.
Очень субъективно.
Очень субъективно, естественно. На мой взгляд, помимо этого, существует еще некая корпоративная солидарность между представителями власти, в том числе в среде надзорных ведомств и оперативных сотрудников. Когда это корпоративная солидарность внутри ведомства, плюс межкорпоративная солидарность, например, условно, между сотрудниками органов внутренних дел, которые взаимодействуют с прокуратурой, либо Службой судебных приставов с Министерством юстиции. И эта корпоративная солидарность тоже очень ограничивает возможность контроля. То есть они по одну сторону баррикад находятся, а ты по другую, и это разделение очень четко чувствуется при взаимодействии.
И дела обстоят примерно так же, даже если мы говорим о системе общественного контроля не только органов власти, а условно, общественных советов при органах власти. Даже этих людей, которые не являются чиновниками, система не выдает, не раскрывает, пытается защитить всячески. Это тоже показывает, что эта система хотя и не монолитна, но хочет казаться монолитной и, соответственно, возможности общественного контроля, мониторинга, они ограничены.
Единственный, скажем так, экспертный блок, которым мы обладаем на текущий момент, один из самых актуальных – возможность анализировать информацию по публичным источникам зарубежных реестров относительно наличия дохода, имущественных активов, иностранных финансовых инструментов за пределами страны.
Реакция на использование этой информации очень болезненная. Система приветствует такие истории в части самоочищения, этот тренд улавливается. Что касается стандартных тем, это, наверное, касается не только нас, но и всех: отказ в возбуждении уголовных дел по надуманным основаниям, соответственно «футбол» между надзором и следственными подразделениями: отказ в возбуждении уголовного дела, обжалование прокурора и так по кругу. В нашей практике существуют случаи, где 250 обжалований одной и той же истории, и ситуация тянется с 2007-го года. То есть это нерешенная проблема, и перспективы решения не видно. Простых решений не существует для этой проблемы.
Ну конечно же, существует система злоупотреблений со стороны представителей органов власти. Например, общий надзор. Прокуратура фактически получает неограниченный объем полномочий, они могут в любую сферу залезть, когда хотят. Когда не хотят, они говорят «мы не можем подменять другие органы власти». Такая ситуация часто возникает в совершенно различных регионах. Предположим, надзорные отделения в части отказа от проведения проверок: они просто пересылают нашу жалобу в тот орган, на который мы жалуемся, и это вот практикуется в Москве и Санкт-Петербурге, это самая частая история. Это я перечислил то, что навскидку смог вспомнить.
У вас на сайте есть механизм обратной связи: если гражданин столкнулся с коррупцией, если заметил, кто-то взял или дал взятку, то к вам можно обратиться.
Да, это правда. И собственно, это некая точка входа. Прямая практическая антикоррупция.
Как часто к вам обращаются? Каким образом помогаете?
Да. У нас помимо московского офиса в последнее время существуют региональные подразделения. Они есть в 5 регионах и туда стали чаще обращаться. Сейчас мы, возможно, будем открывать какие-то новые, какие-то реставрировать, какие-то реформировать, какие-то менять. Региональные структуры достаточно эффективны, идет большое количество заявлений, люди знают об этих структурах: они взаимодействуют и с правоохранительными органами, и с гражданским обществом, и со средствами массовой информации, и выступают как некий наш филиал. То есть обособленное подразделение со всеми полномочиями, которые переданы им именно в этом регионе. Там естественно люди идут потоком, потому что они ближе к земле. Условно, в Калининградском офисе за год порядка 200 обращений, из которых посвящено коррупции наверное, процентов 40. В 60 процентах случаев люди приходят с проблемами, не касающимися коррупции, иногда это нарушения законодательства, иногда преступления.
Что делают наши люди (сотрудники филиалов), работающие в регионах, если сталкиваются с коррупцией? Если это вопрос, связанный с оперативно-розыскными мероприятиями, то есть, кто-то вымогает взятку, происходит взаимодействие с правоохранительными органами: передача информации, передача человека, заявителя. Его нужно ещё убедить, что это важно, что не надо бояться жаловаться, приводить аргументы. Если это вопрос, связанный с правонарушением, который требует дополнительного получения информации в рамках законных процедур, то это собственное расследование. Собственное расследование с публикацией в средствах массовой информации, на собственных ресурсах и дальше продвижение в виде антикоррупционной кампании, посвященной конкретной истории. Далее обобщение всех случаев (кейсов) в какую-то общую практику и подготовка доклада по той или иной теме. Важно, конечно же, намерение добиться конкретного результата, то есть это увольнение человека, нарушившего закон или иная санкция, которая существует в рамках законодательства за конкретное нарушение.
В московский офис сейчас тоже чаще обращаются. В частности, после наших расследований, например, посвященных проблемам градостроительной политики, точечной застройки, после опубликования одного из наших расследований и большого резонанса по этому делу, к нам обратилось порядка 20 разных инициативных групп с аналогичными проблемами. Это говорит о системности проблем и о том, что мы действительно востребованы вот именно в этом grassroots-сегменте, среди рядовых граждан.
То есть изначально человек приходит просто за юридической консультацией?
Кто-то хочет узнать в принципе, насколько конкретный случай интересен для нас. Мы можем сказать: «Вы знаете, при таких-то, таких-то условиях этот кейс мы могли бы взять себе и начать им заниматься». Если там, условно, есть интересная практика, которая до этого не была очевидна, либо если эта история может быть потенциально интересна СМИ, если она касается широкого круга людей. Либо если история наоборот странная, то есть отличается от всех других. Мы редко беремся за истории, представляющие собой, «разжигание социальной розни», то есть делаем не совсем то, как многие другие делают, например, антикоррупционные активисты.
Мы не фокусируем внимание на имущественном неравенстве. У нас некая другая задача — высветить особые случаи.
Сразу вспоминаю мультик, который вы совместно с Медузой делали.
Мультик, да. Неочевидные вещи, и эти неочевидные вещи требуют, чтобы кто-то направил на них луч света. Т.е. вот семейные практики, некая система кронизма (разновидность непотизма, распространяющаяся в том числе на не связанных семейными узами друзей и знакомых), она находится вне поля зрения, её никто не трогает. Эта система считается нормой, а по сути является серьезной предпосылкой для коррупционных проявлений. Ну это прямо мы уже по кейсам начинаем разбирать. На самом деле этих историй гораздо больше, чем мы можем себе представить.
И вот, скажем конфликт интересов – это история, к которой мы старательно привлекали общественное внимание на протяжении уже, не знаю, 5 последних лет, наверное. И сначала это была неочевидная история, она касалась только этики. Конфликт интересов, нарушение этики и т.д.. Сейчас это один из трендов, об этом говорит президент, об этом говорят в Государственной думе депутаты, об этом говорит прокуратура, гражданское общество. Эта тема попала в обойму, сейчас она одна из ключевых тем, связанных с анти-коррупцией.
С какими трудностями как НКО вы сталкиваетесь?
Трудности как НКО? Вообще как у любого субъекта или объекта у нас есть трудности всегда. Я думаю, что мы ничем не отличаемся от бизнеса, власти и других, третьего сектора или там домохозяйств. У каждого возникают сложные периоды и периоды благоденствия, наверное. Я хочу сказать, что к этим сложностям надо относиться философски. Если на что-то мы реально повлиять не можем, надо воспринимать это как дождь. То есть дождь есть, но это не значит, что не надо выходить на улицу, надо взять зонтик или надеть сапоги.
На мой взгляд, те явления, которые описываю другие активисты, другие группы людей, закон об иностранных агентах и все остальное – естественно, это негативные моменты, но это не то что должно заставить меня и нашу организацию отказаться от продолжения работы. Мне кажется, такого рода препятствия делают более интенсивной нашу деятельность: нам приходится прилагать большие усилия и любая отдача в этом случае ценнее. Мы чувствуем собственную значимость гораздо острее. Что касается других трудностей – ключевая трудность, я думаю, банальна – это отсутствие финансирования, низкая поддержка, в том числе, и государственная финансовая поддержка. И низкий уровень того, что по-английски называется grassroots – «корни травы», поддержки со стороны граждан.
Российское государство подорвало доверие к институтам гражданского общества, и исправление этого положения займет немало времени, восстановление баланса нормальной среды, из условно «кислотной» в какую-то такую более-менее приемлемую для существования некоммерческих организаций. Ну и, наверное, трудность поиска квалифицированных кадров, компетентных людей – это просто бич для третьего сектора.
То есть людей, которые не только ради денег готовы работать…
Которые болели бы за дело.
Естественно, людям кушать хочется, у них семьи есть и прочее. Здесь, наверное, сложно говорить об обычной волонтёрской работе, потому что мы ничего не сможем добиться, если этими вещами будут заниматься непрофессионалы. Но на мой взгляд, именно это достаточно большая проблема, и найти таких людей крайне сложно. А с последними веяниями в государстве, которые касаются третьего сектора… Государство при любой возможности как бы касается вертящейся юлы, касается и меняет направление, и где эта юла остановится, на какой бок она упадет – никому не ясно. Соответственно, это не дает возможности системно работать и планировать деятельность на длинный промежуток времени. Это создает агрессивную среду при взаимодействии третьего сектора с гражданами, с властью, с бизнесом, разъединяет все эти группы.
Хотя должно быть иначе...
Непосредственно гражданское общество должно как бы склеивать остальные секторы. А выходит оно остаётся вовне. Естественно, это не влияет положительно на обычную жизнь обычных граждан.
Каких механизмов, по вашему мнению, не хватает правоохранительным органам, чтобы они действовали строго в соответствии с установленными для них порядками?
Я думаю, что важность не в каких-то нормативных инструментах. Законодательные инструменты практически идеально написаны. Если что-то осталось нескорректированное, это какая-то незначительная часть практик, сегментов деятельности правоохранительных органов. Важно обратить внимание на правоприменение. Вот правоприменение, на мой взгляд, – это темный лес.
Правоприменительная практика от региона к региону отличается. То есть в одном регионе это возбужденное уголовное дело, в другом – это административное наказание, в третьем – вообще отказной материал. Возможно, нужна некая система внешнего наблюдения, которая при этом воспринималась бы правоохранительными органами как весомый аргумент. Условно сейчас у «Открытой полиции» идет дискуссия с Министерством внутренних дел: надо муниципальную полицию делать или не надо.
Вот вы («Открытая полиция») делали доклад: «Надо делать!», а они говорят: «Нет, не надо делать!». Идет дискуссия, идет на протяжении длительного времени, потому что у «Открытой полиции» как у института, как у проекта, нет требуемой, наверное, базы: полномочий, авторитета для того, чтобы это решение было принято.
Если бы президент Российской Федерации сказал, что если «Открытая полиция» подготовит доклад, и вы его не выполните, вы лично у меня «на ковре» будете мне, господин министр, отвечать за причинно-следственную связь между теми событиями, которые у вас происходят в министерстве, за полковника Захарченко, и за ваш отказ сотрудничать с «Открытой полицией»…
В ограниченном виде удалось установить такой контроль только в виде, например, какого-то Народного фронта. Все их боялись, прислушивались, губернаторы перед ними “приседали”. Вот если бы подобный институт мог появиться как образ дальнейшего функционирования проекта «Открытая полиция», мне кажется, это было бы крайне эффективно. Я думаю также, что если мы говорим о реформе правоохранительных органов в принципе, глобально, в масштабе, то для этого требуется коалиция. Требуется коалиционное сообщество экспертных групп, общественных организаций, которые тем или иным образом связаны с этой проблемой. У этих групп очень много разного, гораздо больше, наверное, чем общего. Но вот если найти точку соприкосновения... Небольшой практический пример, условно, муниципальная полиция. Попытаться его реализовать, и потом на этом примере какие-то другие практики пытаться изменять, это было бы возможно.
Ну и конечно же, на мой взгляд, большая проблема – это фактическое отсутствие общественного контроля за правоохранительными органами. Общество в лучшем случае «отбивает своих». То есть нет постоянного надзора за самой правоохранительной системой. Общество пытается не дать правоохранительным органам обычных граждан поглотить незаконно, закрыть незаконно возбужденное уголовное дело, это некая защита, а не полновесный, полноценный контроль системы правоохранительных органов. Я думаю, что наверное, это ключевые моменты, но их, наверное, гораздо больше.
Илья, большое спасибо, было очень интересно.
Не за что.