Научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, Эксперт КГИ Мария Шклярук:
Законопроект можно разделить на несколько частей - депутаты собираются одновременно внести ряд поправок, которые накопились за год-два анализа проблем работы полиции. Сразу отметим, что «проблемы», которые пытаются разрешить поправками к закону, отношения к действительным проблемам полиции – перегруженности работников «на земле», в первую очередь бумажной работой, порожденной контролем и отчетностью, нехватки времени на первоочередные задачи предупреждения преступлений и их пресечения – отношения не имеют. Большинство нерезонансных поправок в законе – это результат выявление изъянов нормативного регулирования, скорее всего, в результате конкретных ситуация в разных регионах. Поводы совершенно разные. По волне комментариев видно, что все сразу обратили внимание на поправки об изменении правил применения огнестрельного оружия, но не особо заинтересовались целым рядом других изменений. К ним мы вернемся, как и к вопросу доверия полиции, но сначала рассмотрим другие поправки. В целом их можно разделить на три крупных группы.
1. Расширение полномочий в мерах принуждения
Первое – то, что касается расширения полномочий полиции в плане проникновения в транспортные средства. С одной стороны эти поправки мотивированы необходимостью оказания помощи людям – остался младенец без присмотра в машине на жаре – всегда есть благие примеры, ради которых такое расширение необходимо. С другой - это позволяет вскрывать транспортные средства с целью извлечения правонарушителя, который заблокировался в машине и находится, например в состоянии опьянения. Скорее всего, эта поправка внесена по инициативе ГИБДД и закрывает большой кусок отсутствующих полномочий полиции. И вопрос не в самих полномочиях, а в их применении - наряду с благими целями нельзя исключать и злоупотребления.
Также расширены полномочия проникновения в жилище. Например, когда человек совершил преступление на глазах у сотрудника полиции, скрылся – он подозревается в совершении преступления. После изменений в законе о полиции и давнего повышения формальной защиты жилища в уголовно-процессуальном законе этот вопрос остался не до конца урегулированным - что делать, если уголовное дело еще не возбуждено, а человек находится за дверью закрытой квартиры? Это был пробел, который все равно решался – сотрудники на свой страх и риск вскрывали дверь, после чего в помещение заходили следователи. Это реально использующаяся практика. Теперь предлагается ее закрепить юридически. Одновременно вводится правило, призванное уравновесить предыдущее – после вскрытия уведомлять нужно не только прокурора, но и суд. Но, тут мы и видим парадокс современной ситуации в полиции – новое правило только усилит бумажное регулирование деятельности сотрудников полиции, не дополнив ничего в права граждан. Очень редко когда прокурор или суд признает действие сотрудников полиции в такой ситуации неправомерными. Это происходит только тогда, когда пострадавший от подобных действий усиленно жалуется. В этой ситуации можно было не вводить дополнительные уведомления, - если человек хочет пожаловаться – он и так имеет на это право. В целом права граждан при столкновении с полицией плохо защищены, и нужно повышать степень судебной защиты на уровне правоприменения, а не на уровне законодательного регулирования.
2. Давно назревшее изменение
В поправках есть и как минимум одно положительное предложение, что подчеркивает «сборность» поправок. Таким положительным предложением является урегулирования вопроса с лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения. После упразднения медвытрезвителей в системе МВД реально встала проблема с тем, что абсолютно пьяного человека нельзя доставить в отдел полиции, т.к. его нужно выводить из интоксикации, и каждый раз начинался спор между сотрудниками полиции и скорой помощи. Скорая не берет его в больницу, в полиции отсутствуют необходимые условия. Поправки урегулируют этот вопрос, обязывая сотрудников полиции доставлять таких граждан в медицинские или в социальные учреждения (там, где они созданы на уровне региональных или муниципальных властей, начавших решать проблему самостоятельно).
3. Стрелять или не стрелять?
Третий блок поправок объединяет в себе две истории – попытки законом гарантировать доверии полицейским (как минимум такая цель декларируется) и существенное расширение права применение оружия.
С одной стороны, декларация правильная – сотрудники при исполнении государственных обязанностей должны чувствовать себя защищенными. Судя по тому, что возникает необходимость дополнительного государственного регулирования, таковыми они себя не чувствуют. И тут, справедливости ради отметим, что применение оружия одна из самых болезненных тем для самих сотрудников. Причин много, начиная от крайне строгого регулирования самого применения, последующего разбора. В целом правила настолько жесткие, что применение оружия всегда рассматривается как эксцесс, и шансы на возбуждение дела в отношение сотрудника велики.
Есть другой вопрос – он в том, как готовят полицейских в плане применения оружия. Есть разные подходы, в зависимости от районов и регионов. В одних люди просто сдают зачет по стрельбе, но даже то, что человек умеет стрелять, не означает, что он сумеет грамотно обращаться с оружием в конфликтной ситуации, например, в драке. Совсем другой уровень, когда сотрудников учат применять оружие в различной обстановке, например, если на них нападают. В отдельных регионах в центрах МВД учат оценивать правомерность ситуации, тогда сотрудники самостоятельно справляются с нормативным регулированием. Здесь вопрос скорее в качестве подготовки личного состава, и, одновременно, применении оружия в ситуациях, когда оно необходимо. То расширение, которое происходит сейчас, не касается порядка применения оружия - расширяется основание его применения. Теперь для предотвращения террористического акта можно применять оружие в местах большого скопления людей. Раньше это было запрещено, дабы предотвратить случайные жертвы. И разрешается применять оружие при защите критически важных государственных объектов. В пояснительных документах к законопроекту обоснование этого пункта обойдено, обоснований нет - и это приводит к единственно возможным комментариям и предположениям на тему «каких именно волнений и проблем с критически важными объектами опасаются авторы законопроекта». Оценивая и сами поправки, и комментарии, я отмечу лишь то, что вопрос стрелять/не стрелять в последнюю очередь зависит от того, что именно в этот момент написано в законе «О полиции».
И тут стоит вернуться к главному, что казалось бы есть в законопроекте, но на самом деле – нет. Это вопрос «доверия государства в полицейским».
Какое доверие нужно полиции?
Законопроект предлагает введение повышенных гарантий сотрудникам полиции от преследования, в случае, если они выполняли требования нормативных актов или приказов. И тут есть два момента.
Во-первых, пункт, что сотрудники полиции не должны нести ответственность за свои действия, если они следуют нормативно-правовому регулированию. Это обосновывается поднятием престижа службы и защищенностью. Но проблема то в том, что сейчас сотрудник полиции находится в ситуации настолько зарегулированной, что всегда нарушает. И эта норма ничего не изменит, любое действие сотрудника полиции может противоречить какому-нибудь ведомственному приказу. Выполнить существующий объем предписаний, правил, требований, практически невозможно. Поэтому это норма декларативного характера – если сотрудник выполнял приказ и действовал согласно нормативным документам, то какие бы последствия ни наступили, он не должен за них преследоваться. Но выполнить все предписания он заведомо не может, поэтому наказать любого сотрудника по-прежнему возможно, если это будет необходимо его руководству.
Во-вторых, вопрос возникает в той специфической области регулирования, что урегулирована уголовным кодексом. В уголовном кодексе существует регулирование, которое не освобождает от уголовной ответственности за совершение преступлений, если человек подчинился заведомо незаконному приказу. Ситуация – сотруднику полиции отдает приказ начальник, или он видит нормативный акт, который напрямую не соответствует закону, и он это понимает. Но приказ на выполнение все же отдают. Сейчас сотрудник руководствуется тем, что незаконный приказ не освобождает от ответственности, и можно посчитать, что в законе о полиции эту норму пытаются принизить. Это похоже на попытку донести правило «четкая подчиненность и следование тому регулированию, которое будет – правильно, а смотреть куда-то еще - не правильно». Но нормы уголовного кодекса никто не трогает, и готова поспорить, что в случае применения - приоритет будет у УК.
Иными словами, престиж службы в полиции такая норма не поднимет, а может еще и усилит изолированность полиции от обществу. Последнему, кстати, вполне может способствовать снижение ответственности перед той частью общества, которое видит проблем полиции и через жалобы, требования от полиции исполнять свои обязанности, создает альтернативные вертикальному ведомственному каналу пути для сигналов о проблемах. А в законопроекте есть и предпосылки для этого – так юридическую тонкость повсеместной замены «обязан» на «должен» обсуждают после внимательного прочтения многие эксперты.
Но в целом, если поверить авторам законопроекта, что их цель помочь решить проблемы полиции, то этот законопроект как лечение фантомных болей нормативным регулированием. И лечат не то, и лечат не тем.
Законопроект, там, где не вредит впрямую отношениям общества и полиции, просто ставит «заплатки», не меняя ничего ни в системе правоохранительных органов, ни в практике их работы. И понятно, откуда возникают комментарии о возможном злоупотреблении при расширении полномочий.
Проблема того, как работает полиция, та полиция, с которой сталкиваются граждане, не зависит от существующего законодательного регулирования, или, правильней сказать, - зависит не в той мере, в какой думают авторы законопроекта. Она зависит от сложившейся системы управления, от требований, которые предъявляются к полицейским. От того, что они полностью ориентированы на производство результата по своей вертикали. У сотрудников полиции нет нормальных горизонтальных связей с населением, общение в основном происходит с заявителями, правонарушителями и коллегами по работе. Средний слой общества фактически исключен из этого взаимодействия. Эта проблема существует во многих странах мира, но у нас она гипертрофирована. Сотрудники полиции зарегулированы правилами, отчетностью, подчинением и контролем каждого своего действия. Проблема следования или не следования нормативным актам решается сейчас через отчет сотрудника за каждый свой шаг. По этому принципу все строится.
Вместо того, чтобы на самом деле повышать доверие к низовым сотрудникам полиции, это выливается в очередную попытку ввести в законодательство то, чего там быть не должно. А должно быть изменение в системе управления, которое делегирует и ответственность, и возможность принимать решения на уровне патрульно-постового, участкового, оперативника, начальника отдела - как максимум, по небольшим делам, по их прямым обязанностям. Без бесконечных бумажных отчетов за каждое действие. И вот это – настоящее доверие, от государства и руководства полиции своим же сотрудникам, должно стоять в центре обсуждения и изменений. А не поправки, вызывающие у общества впечатление, что их цели – оградить сотрудников полиции от обязанностей перед обществом и снизить сопротивление самих же сотрудников к применению оружия в случае приказов.
Сейчас по сути - у руководства на всех этажах нет доверия к своим собственным сотрудникам, работающим на низовых должностях. Для того чтобы полицейские выполняли работу по охране общественного порядка, по раскрытию преступлений, их нужно радикально освободить от той бумажной нагрузки, которая сейчас занимает больше половины рабочего времени. Этих предложений в предлагаемых поправках нет.
В рамках работы, которую мы проводим с Комитетом гражданских инициатив (проект «Реформа правоохранительной функции государства»), у нас есть задача выявлять системные проблемы, которые заложены в организационных структурах, в управлении. Практика показывает, что проблема не в законодательстве, а в системе управления и в сложившихся практиках. Образно говоря, нужно исправлять ситуацию на уровне консерватории, а не вывески, которая на ней висит.