Дарья Кузнецова, младший научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге специально для проекта Комитета гражданских инициатив «Открытая полиция».
Контроль со стороны государства – это данность для любого, кто в этом государстве живет. Кроме правоохранительных органов (полиции, прокуратуры, ФСБ и т.д.), функция которых заключается в поддержании правопорядка, есть ещё вид государственных органов, занимающихся предупреждением, выявлением и пресечением правонарушений – контрольно-надзорные органы (далее – КНО). Несмотря на то, что основной объект их интереса - юридические лица и индивидуальные предприниматели, деятельность КНО также касается каждого, будь он предпринимателем, учредителем или работником юридического лица или просто потребителем их услуг. В идеальном мире контрольные ведомства, также как и правоохранительные органы, должны действовать законно и строго в рамках своих задач, иметь в виду интересы общества, а не свои ведомственные, быть оперативными, но не тотальными. Разговор об обоснованности и пределах вмешательства государства в хозяйственную жизнь и эффективности государственного контроля невозможен без понимания самой процедуры и принципов такого контроля/надзора.
Это может показаться неожиданным, но контрольно-надзорная деятельность (далее –КНД) – это государственная услуга. Что предполагает, что это что-то нужное и полезное не только государству, но и населению. С этой услугой так или иначе знакома любая организация вне зависимости от размера (пусть то будет ларек с фастфудом на улице или крупный холдинг) или сферы своего бизнеса (парикмахерская или крупный металлургический завод). Проверки проводятся и в отношении коммерческих предприятий, и бюджетных учреждений, и благотворительных организаций. Проверки могут быть как узкоспециализированые (контроль вылова рыбы или вырубки леса), так и касающейся почти всех предприятий (налоговые проверки или проверки пожарного надзора).
Исполнение установленных правил так или иначе контролирует любое государство, однако Россия в этой перспективе представляет собой интересный и довольно эксклюзивный случай. Нам наш стиль контрольно-надзорной деятельности кажется единственно возможным, но с точки зрения внешнего мира у нас есть несколько важных особенностей. У нас есть фактически полная монополия государства на всю КНД, с подробными, и, как правило, сложно сформулированными требованиями и процедурами, регулярными плановыми и внеплановыми проверками, фокусом в первую очередь на наказание, а не предупреждение нарушений. Такая модель существует только в России и некоторых других странах на постсоветском пространстве.
Чтобы разобраться, кто, как и зачем сегодня осуществляет контроль, нужно сделать шаг назад и посмотреть на место контролирующих органов в государственной иерархии. Исполнительная власть РФ представляет собой систему федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которыми руководит Правительство РФ. Все они являются проводниками государственной власти. Такая трехчастная структура исполнительных органов обусловлена разделением их функций и запретом на их совмещение в одном органе. Этот порядок был установлен в ходе реформы 2004 года Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Первый блок – управленческие функции, связанные с выработкой общей политики по направлению и закреплению ее в нормативно правовых актах. Здесь же осуществляется реализация принятых решений и координация работы всех подведомственных государственных органов. За управленческую функцию ответственны федеральные и региональные министерства. Например, министерство здравоохранения, министерство культуры, министерство науки и высшего образования и т.д.
Второй блок можно условно назвать «хозяйственным». Для управления государственным имуществом и для оказания услуг населению созданы отраслевые агентства. Они заведуют всем, что есть в распоряжении государства: дорогами, связью, водными ресурсами, молодежью, туризмом и так далее. Из названия агентства, как правило, ясно чем занимается тот или иной орган: Росавтодор, Росводресурсы, Роснедра, Россвязь, Росархив.
Органы, которые занимаются контролем и надзором в различных сферах за соблюдением установленных правил и также оказывают услуги, называются федеральные службы. Например, Росздравнадзор, Росгидромет, Роструд, федеральная налоговая (ФНС) и федеральная антимонопольная служба (ФАС) и другие. Они могут быть подведомственны отраслевому министерству или подчинены непосредственно Правительству или Президенту. Если добавить сюда муниципальный уровень, то все вместе их можно назвать контрольно-надзорные органы (КНО). По структуре КНО могут различаться между собой. Некоторые представляют собой центральный аппарат/главное управление и территориальные органы в субъектах РФ, другие имеют разветвленную сеть территориальных органов, в том числе на районном уровне. Сотрудники этих органов и осуществляют проверки. Количество проверок у разных ведомств разное. Есть очень активные ведомства, к примеру Роспотребнадзор и МЧС (в лице пожарного надзора), которые вдвоем ответственны за половину проводимых в стране за последние пять лет плановых проверок. Есть более скромные по объемам/ориентированные на иную работу ведомства. Например, годовой план в субъекте РФ может включать около 2000 плановых проверок Роcпотребнадзора, около 2 500 проверок ГУ МЧС и 10 проверок ФАС.
Формальные задачи КНО – это профилактика, отслеживание и пресечение нарушений, плюс наказание виновных (в основном посредством административных штрафов на юридические лица и их директоров, бухгалтеров и т.д.). Для решения этих задач, КНО осуществляют предварительный контроль (выдача разрешений, лицензий, согласование сделок), текущий контроль (плановые и внеплановые проверки) и последующий контроль (проверка отчетности, мониторинги, анализы рынка и т.д.). За контролем следуют санкции – как правило, административные штрафы, но могут быть и другие их формы (запреты на осуществление деятельности, предписания) или, в случае более серьезных нарушений, материалы проверок могут передаваться в правоохранительные органы для возбуждения уголовных дел. Помимо проверок, КНО также могут устанавливать дополнительные правила или разъяснять существующие. У каждого ведомства есть определенный список законов и нормативно-правовых актов, которые входят в его сферу работы. «Нормативная подушка» КНД представляет собой тысячи требований и рекомендаций (на деле тех же правил, которые не стоит нарушать). Часть из них уже устарела, а часть фактически невыполнима. Российские КНО редко используют так называемые гайдлайны и чек-листы (документы с простыми и понятными приближенными к реальности правилам).
Итак, текущий контроль со стороны КНО касается любого зарегистрированного юридического лица или индивидуального предпринимателя, за редким исключением послаблений (к примеру, существуют «надзорные каникулы» в первые три года работы малого бизнеса). Он заключается в проведении плановых и внеплановых проверок. Для плановых ежегодно заранее (к концу года) формируется публичный список проверяемых на будущий год. Внеплановые проверки могут проводиться в любой момент с предупреждением проверяемого за 3 дня. Внеплановые проверки проводятся по инициативе самого органа, выявившего признаки нарушений, в рамках работы по жалобам граждан или по обращениям прокуратуры или другого органа власти.
На практике это означает, что чем бы вы не занимались и как бы хорошо/плохо не работали – к вам в любом случае хотя бы раз в год придет какое-нибудь контрольное ведомство, и большая удача, если одно и один раз. Альтернативой такому тотальному контролю является риск-ориентированный подход, к которому стремится текущая реформа контрольно-надзорной деятельности. Он предполагает более точечный выбор субъекта проверки с учетом истории «поведения» организации, тяжести возможных последствий и вероятности их наступления в случае нарушения.
Если с внеплановыми проверками всё ещё более-менее понятно - это реакция государства на раздражитель, на проблему, то как происходит плановая проверка? По процедуре плановые и внеплановые проверки сильно не различаются, за исключением этапа подготовки контрольным ведомством ежегодного плана проверок. Прежде чем инспектор (или целая комиссия) постучит к вам в дверь с приказом о проверке на руках, будет проделана большая подготовительная работа.
Ежегодно до 1 сентября КНО готовит проект плана проверок на следующий год. Затем согласовывает его с прокуратурой (обычно в прокуратуре субъекта есть отдел по защите прав предпринимателей). Работа последней заключается в том, чтобы проверить формальные требования закона к проверкам: правильно ли указаны данные проверяемого, основания для включения в план (дату последней плановой проверки, основание для проверки, цель проверки и т.д.). В случае совпадения интереса у нескольких ведомств к одному и тому же субъекту, прокуратура предлагает ведомствам провести совместную проверку. Как правило, отказаться от такого предложения нельзя. Такие проверки не стоит путать с приглашением эксперта, если проверка требует специальных знаний. В случае совместной проверки два разных ведомства проверяют каждый свое, просто в одно и то же время. Окончательно согласованный план проверок на будущий год к 31 декабря размещается на сайтах прокуратуры, конкретных контрольно-надзорных ведомств и, наконец, в Едином реестре проверок (ЕРП).
В начале проверки, а точнее не позднее чем за три дня до начала, инспектор направляет проверяемому лицу распоряжение (приказ) руководителя о проведении плановой проверки. В приказе будет указано основание, цель, дата и время проверки, состав комиссии и ответственный руководитель проверки, другая юридически значимая информация. Длительность проверки ограничена законом и не может превышать 20 дней (но с возможностью продления по очень существенным основаниям), но это не означает, что весь этот срок инспектор будет заниматься только этой проверкой.
Плановые проверки могут быть выездными (когда инспектор находится непосредственно на объекте в ходе проверки) и документарными (когда изучается только документация, запрашиваемая у проверяемого по почте или через канцелярию). Для некоторых сфер контроля, например для контроля за соблюдением трудового законодательства, выездная проверка и не нужна, но многие другие требуют непосредственного изучения объекта проверки.
Форма проверки выбирается заранее и фиксируется в плане проверок. На практике выездная проверка может заключаться все в той же проверке документации, но только на территории объекта проверки. Либо инспектор выезжает на объект один раз в начале проверки, а затем работает с документами на своем рабочем месте – в отчетности такая проверка все равно может называеться выездной.
Результатом проверки становится акт проверки – итоговый процессуальный документ, копия которого остается у проверенного. Есть установленная типовая форма акта проверки (также как и приказа о проведении), но она может меняется от ведомства к ведомству. Базовым условием остается отражение в акте основных фактов: ход проверки, полученные объяснения и документы, выявленные нарушения/ недостатки работы и иногда предложения или предписания по их устранению. Проблема тут заключается в том, что в реальности государственных или муниципальных инспекторов, где особенное значение имеют отчетные показатели по выявленным нарушениям, ответственность для юридического лица наступает за фактические нарушения, какими бы незначительными они не были, а не за наступившие последствия. То есть формальное нарушение, которое не привело и не могло привести ни к каким негативным последствиям все равно может быть основанием для наказания.
Почему дефекты организации контрольной деятельности – это большая проблема? Дело не только в том, что контроль всегда неприятно. Проблема заключается в том, что эта работа занимает очень много ресурсов как у контрольных органов, так и у другой стороны. Плановыми проверками, КНО пытается проконтролировать всех (что не очень возможно в условиях ограниченных ресурсов) и в результате контрольная деятельность выхолащивается в формальные процедуры с проверкой документов, никак не связанные с реальной безопасностью и поддержанием порядка. Становится важна печать и правильно оформленный документ, а не хорошо организованный безопасный выход, правильно оформленные допуски с учетом последних изменений законодательстве, а не вовремя одетые перчатки на поваре. Для проверяемых же, любая проверка внезапная и запланированная, даже если в итоге удастся избежать штрафа, всегда означает остановку работы, приносит убытки и/или мешает сосредоточиться на своей главной функции (больницам - оказывать медицинские услуги, школам - обеспечивать образование, бизнесу - работать в своей сфере и т.д.). Поэтому в ситуации избыточного, неэффективного контроля количество негативных эффектов возрастает, а порядка больше не становится.
Сама по себе контрольно-надзорная деятельность не самый плохой инструмент государственного регулирования. Она позволяет государству лучше понимать, что происходит в различных сферах (экономики, образовании, медицине, строительстве), следить за реализацией принятых решений и при необходимости оперативно подправлять опасные отклонения. Но когда из своеобразного инструментального щупа, глаза и рупора государства контрольно-надзорные органы превращаются в репрессивный механизм, то весь полезный потенциал КНД теряется.
Дарья Кузнецова, младший научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.