Усиление контакта с местным сообществом позволяет полиции лучше понимать ситуацию и эффективнее выполнять свои функции в локальном контексте
Аргументом в пользу повышения автономии местных подразделений полиции является ее большая связь с местными сообществами. Местные сообщества получают возможность задавать целевые параметры работы полиции и оценивать, в какой степени они реализованы. Усиление контакта с местным сообществом позволяет полиции лучше понимать ситуацию и эффективнее выполнять свои функции в локальном контексте.
С другой стороны, нельзя не замечать аргументы в пользу сохранения централизованной полиции. Возникает вопрос о том, насколько децентрализованная полиция может противодействовать терроризму и организованной преступности. Еще одним аргументом против повышения автономии местной полиции может стать неспособность обеспечить ее финансирование без проведения комплексной реформы местного самоуправления и его финансирования.
Предлагаемые ниже меры направлены на формирование такой структуры полиции, которая позволила бы сбалансировать эти разнонаправленные интересы и учесть аргументы против автономии.
Незавершенность реформы и попытка создания муниципальной милиции
С 2003 г. и в настоящий момент в России действует принцип, согласно которому организация охраны общественного порядка отнесена к компетенции муниципального образования, что предполагает создание муниципальной милиции, как она называлась на тот момент. Этот принцип закреплен в федеральном законе от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Причиной, по которой это требование до сих пор не реализовано, является положение абзаца 2 ч. 3 ст. 83 этого же закона о том, что создание муниципальной милиции, как и передача в компетенцию муниципалитетов функции охраны общественного порядка, возможно только после принятия федерального закона о муниципальной милиции. Поскольку этот закон в течение девяти лет не принимается, реализуется совершенно иная концепция — централизованная федеральная система полиции.
Необходимо вернуться к обсуждению этой проблемы и разработать закон о муниципальной полиции, который привел бы структуру правоохранительных органов в соответствие с основными принципами управления в РФ.
Три уровня полиции и их функции
Основной мерой реформирования полиции (на момент начала реформы кроме собственно полиции к реформируемым органам относятся Следственный комитет и ФСКН) является ее разделение на три автономных уровня, на каждом из которых создается отдельная полицейская организация:
— муниципальный или межмуниципальный на уровне районов;
— региональный;
— федеральный.
Федеральная полиция имеет свои структуры на федеральном, региональном и районном уровнях, а региональная полиция — на уровне субъекта Федерации и на районном уровне. Муниципальная полиция имеет структуры и действует только на уровне муниципалитетов и районов (или на межрайонном уровне). Деятельность полиций всех уровней регулируется федеральным законом. Местные власти принимают положения о деятельности своих полиций, не противоречащие федеральному закону, и самостоятельно устанавливают для них целевые показатели, приоритеты и системы оценки. •Муниципальная полиция отвечает за поддержание общественного порядка на подведомственной территории и первичное реагирование на все обращения населения с их регистрацией и последующим привлечением других силовых структур при необходимости. Соответственно, на муниципальный уровень передаются патрульные службы, службы участковых, дежурные части и отделы исполнения административного законодательства в отношении физических лиц. Муниципальная полиция создается на уровне муниципальных районов (в малонаселенных местностях может создаваться на межрайонном уровне). Важна независимость дежурной части от полиций вышестоящих уровней (тех, кому предстоит расследовать преступления и кто может быть заинтересован в регистрации одних сообщений и нерегистрации других), ее ответственность за прием первичной информации о преступлениях и передачу ее в независимый орган по сбору и анализу статистики правоохранительной деятельности. Необходимо отметить, что дежурная часть является основным, но не единственным местом, куда поступает информация о преступлении.
Для эффективной полицейской работы необходимо взаимодействие дежурных частей, участковых и других подразделений с полицией более высокого уровня. Однако важно понимать, что уже сейчас дежурные части и, например, участковые эффективно взаимодействуют в необходимых пределах с другими органами (Следственный комитет, ФСКН, МЧС и т. д.). В этом смысле достаточно просто сохранить существующие механизмы взаимодействия и оценить новые возможности в пилотных регионах.
Опасность слияния муниципальной полиции с местным криминалом, которую обычно приводят как аргумент против ее создания, следует считать незначительной. У муниципальной полиции на районном уровне сохраняются только полномочия, которые наиболее сложно использовать для нелегального давления. Соответственно, попытка создать локальную «полицейскую мафию» может опираться лишь на скромные ресурсы местной полиции, а защититься от нее можно за счет региональной/федеральной полиции с широкими оперативными и процессуальными полномочиями. По большому счету именно централизованность полиции создает возможность для существования банд, подобных той, которая возникла в станице Кущевской: достаточно приручить местных силовиков, чтобы на тебя работала вся мощь правоохранительной системы. Децентрализация же создает систему множественной подконтрольности полиции: на одной и той же территории работает полиция федерального, регионального и местного подчинения. Муниципальная полиция подконтрольна прежде всего местному населению и муниципальным органам власти, однако при возникновении злоупотреблений население может обращаться также в региональную и федеральную полицию, которые в соответствии с должностными обязанностями должны их расследовать и пресекать.
Глава муниципальной полиции назначается органом местного самоуправления второго уровня (муниципального района) и проходит профессиональную аттестацию в полиции субъекта Федерации. Регламент деятельности принимается органом местного самоуправления муниципалитета в соответствии с рамочным законом «О муниципальной полиции»/«О полиции» и регистрируется в общем порядке Минюстом после проверки на соответствие федеральному закону.
Очевидно, что в России существует большое разнообразие муниципальных образований и не каждое из них готово к формированию и поддержанию полиции. Говорить о том, что муниципальная полиция всюду будет устроена одинаково, очень сложно. Понятно, что в городах (кроме городов федерального значения) она будет функционировать как простая муниципальная структура, в менее крупных муниципалитетах возможно создание полицейских структур на уровне муниципального района или даже группы районов. На малонаселенных и труднодоступных территориях возможна передача таких полномочий специальному подразделению региональной полиции. Детальная проработка этого вопроса, опирающаяся на ревизию возможных ситуаций и разработку типовых вариантов, — это тема отдельной работы, затрагивающей более широкие аспекты муниципальной реформы.
При этом муниципальную полицию целесообразно создавать в три этапа. На первом этапе проводятся эксперименты в разных по характеристикам муниципальных образованиях, в результате которых отбираются наиболее удачные варианты, устраняются выявленные недостатки первоначальных проектов. На втором этапе муниципалитеты имеют возможность создания полиции по собственной инициативе. В случае если муниципальное образование «не готово» к исполнению таких функций, они — до третьего этапа — остаются в ведении региональной полиции. На третьем этапе формирование муниципального уровня полиции становится обязательным. Такая стратегия позволит реализовать это направление реформы постепенно — вместе с ростом влияния муниципалитетов (фактически параллельно с муниципальной реформой), избегая провалов и используя на третьем этапе уже отработанные схемы передачи функций и бюджетных средств.
Региональная полиция (полиция области, края или республики) создается на базе отделов и управлений МВД, с привлечением сотрудников ФСКН. Главная задача региональной полиции — борьба с нетяжкими преступлениями и преступлениями средней тяжести. С учетом прогнозируемого роста регистрации преступлений происходит изменение существующего разделения преступлений по тяжести. Его цель — сосредоточить в ведении федеральной полиции только наиболее сложные и тяжкие преступления организованного и межрегионального характера. Таким образом, в ведении региональной полиции окажется значительная часть «очевидных» преступлений (которые преимущественно и расследуются сейчас всей правоохранительной системой), а также большой объем нераскрытых дел.
В состав региональной полиции переходит большая часть оперативных служб полиции, дознаватели МВД и ФСКН, а также следователи МВД. На уровне региональной полиции преступления расследуются в форме дознания под контролем прокуратуры. Региональной полиции передается часть силовых структур (ОМОН). Региональная полиция также отвечает за поддержание общественного порядка на крупных мероприятиях, спецобъектах местного и регионального значения. Она организует конвоирование, работу ИВС, оказывает методическую поддержку муниципальным полицейским структурам, возможно, содержит курсы переподготовки для них. Функции ГИБДД/ДПС также передаются на региональный уровень вместе с соответствующими подразделениями. Они отвечают за безопасность на всех трассах и дорогах данного региона (субъекта Федерации). Создание регионального уровня необходимо для эффективного получения сведений о структуре преступности, документирования необходимой информации о нераскрытых преступлениях и контроля очевидной преступности.
Федеральная полиция создается на базе Следственного комитета и соответствующих оперативных служб (наиболее квалифицированных оперативных сотрудников МВД и ФСКН, сейчас работающих в специализированных подразделениях, занятых оперативной разработкой особо сложных дел). Она отвечает за раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений, совершаемых на межрегиональном или международном уровне, за выявление преступлений, совершаемых сотрудниками других силовых структур при исполнении полномочий (с последующей передачей для расследования в независимый орган, отвечающий за борьбу с правонарушениями внутри правоохранительных органов), борьбу с организованной преступностью, международное сотрудничество. В состав федеральной полиции входят нынешние подразделения Следственного комитета и следователи МВД, работающие на уровне следственных управлений в субъектах Федерации. Подразделения федеральной полиции работают на региональном и межрайонном уровне.
Особо следует подчеркнуть, что федеральная полиция одновременно является главным органом по борьбе с организованной преступностью (инциденты, подобные случаю станицы Кущевской, находятся в ее компетенции).
Транспортная полиция и военная полиция сохраняются отдельно как федеральные структуры.
Текст представляет собой отрывок из представленной 11.11.2013 Комитетом гражданских инициатив Концепции комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. Исследование выполнили сотрудники Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге
Вадим Волков, Иван Григорьев, Арина Дмитриева, Екатерина Моисеева, Элла Панеях, Михаил Поздняков, Кирилл Титаев, Ирина Четверикова, Мария Шклярук; научный руководитель — Вадим Волков
Эта публикация основана на статье «Реформа мвд: Как уйти от сверхцентрализации» из газеты «Ведомости» от 11.11.2013, №208 (3470)