Проект Комитета гражданских инициатив «Открытая полиция» продолжает серию публикаций на сайте «Адвокатской газеты», посвященных судебным актам, связанным с деятельностью правоохранительных органов в России и призванным защитить права граждан при взаимодействии с полицией.
Отсутствие в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП) положений, обязывающих прокурора участвовать при рассмотрении отдельных дел об административных правонарушениях в качестве представителя органа обвинения, нарушает право на справедливое и беспристрастное судебное разбирательство, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Европейская конвенция), поскольку в такой ситуации суд не имеет альтернативы и берет на себя задачу предъявления и, что более важно, бремя поддержки обвинения в ходе устного рассмотрения дела. Именно к такому выводу пришел Европейский Суд по правам человека (далее – ЕСПЧ) в Постановлении от 20 сентября 2016 г. «Карелин (Karelin) против России», принятом по жалобе № 926/08. В судебном акте подняты важные вопросы, касающиеся системных недостатков национального законодательства в виде нарушения требования беспристрастности, принципа равенства сторон и состязательности процесса.
В первую очередь важно обратить внимание на то, что норма ст. 6 Европейской конвенции гарантирует право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона в случае предъявления любого уголовного обвинения. Это право, как неоднократно подчеркивал ЕСПЧ, является «практическим и эффективным», а не «теоретическим и иллюзорным».
В случае если национальное право квалифицирует запрещенное деяние как уголовно наказуемое, ЕСПЧ автоматически относит его к сфере действия ст. 6 Европейской конвенции. Вместе с тем термин «уголовное обвинение» имеет автономный характер, не может зависеть от одной лишь национально-правовой квалификации и с точки зрения прецедентной практики Европейского Суда должен применяться и к некоторым делам об административных правонарушениях.
Определяющее значение для характеристики того или иного правонарушения как уголовного имеют его характер и степень строгости потенциального наказания. Так, наказание должно иметь именно карательный характер, а не являться просто сдерживающим фактором, в то же время малозначительный характер правонарушения еще не выводит его за рамки применения ст. 6 Европейской конвенции.
Ранее в своей практике ЕСПЧ уже устанавливал, что ст. 6 Европейской конвенции применяется в отношении правонарушений, наказуемых штрафом (Постановление от 19 ноября 2015 г. по делу «Михайлова (Mikhaylova) против России», жалоба № 46998/08). Не возникает у Европейского Суда сомнений и в случае, если административное правонарушение предполагает возможность применения такой санкции, как административный арест, который по своей сути является лишением свободы (к примеру, Постановление от 3 октября 2013 г. по делу «Каспаров (Kasparov) и другие против России», жалоба № 21613/07).
В деле «Карелин (Karelin) против России» заявитель был задержан сотрудником полиции, и в отношении него был составлен протокол о совершении им мелкого хулиганства, предусмотренного ст. 20.1 КоАП РФ, которая предполагает два вида альтернативных санкций – небольшой штраф в размере до 1000 руб. или административный арест на срок до 15 суток.
29 марта 2012 г. мировой суд приступил к рассмотрению дела Карелина, который, ко всему прочему, являлся адвокатом. Заявитель не признал вину во вмененном ему правонарушении. В судебном заседании также присутствовал сотрудник полиции, который выступил с устным заявлением.
Суд признал заявителя виновным в использовании нецензурной брани в присутствии других людей, что является нарушением общественного порядка, и назначил ему наказание в виде административного штрафа в размере 500 руб. Карелин безуспешно обжаловал это постановление в Набережночелнинском городском суде Республики Татарстан и затем заместителю председателя Верховного Суда Республики Татарстан.
Заявитель обратился в ЕСПЧ, указав на то, что неучастие прокурора в деле в отношении него об административном правонарушении повлекло нарушение ст. 6 Европейской конвенции.
Власти РФ не согласились с претензиями Карелина, посчитав, что, во-первых, ему не был причинен «значительный вред», а во-вторых, утверждали, что уголовно-процессуальная составляющая ст. 6 Европейской конвенции была неприменима, так как тяжесть потенциальной санкции, по их мнению, была несопоставима с тяжестью уголовного наказания.
ЕСПЧ согласился, что назначенный заявителю штраф был небольшим, однако пришел к выводу, что из дела вытекает важный вопрос принципа, касающийся неучастия прокурора в административном судопроизводстве. Суд, опираясь на свою прецедентную практику, также посчитал применимой уголовно-процессуальную составляющую ст. 6 Европейской Конвенции и объявил жалобу приемлемой для рассмотрения по существу.
В первую очередь ЕСПЧ рассмотрел ряд особенностей, возникающих в делах об административном правонарушении, рассматриваемых судами общей юрисдикции в России. Суд отметил, что в соответствии с КоАП РФ производство по делу возбуждается несудебным органом (в деле Карелина – полицией). При этом КоАП РФ наделяет прокуроров широкими дискреционными полномочиями возбуждать производство об административном правонарушении, а в тех случаях, когда оно возбуждено, – принимать в нем участие. Вместе с тем национальное право не требует от прокурора участия в судебном заседании и не предусматривает каких-либо особых последствий в связи с фактом неучастия прокурора в судебном заседании.
ЕСПЧ подчеркнул, что норма ст. 29.4 КоАП РФ не предоставляет национальным судам возможности требовать присутствия прокурора в делах, которые возбуждены другими органами власти.
Также Европейский Суд отметил, что процедура составления протокола об административном правонарушении не предполагает состязательности, которая позволила бы принять во внимание возражения или позицию стороны защиты, а также то, что полиция на этой стадии не действует в роли «суда».
Далее Суд пришел к выводу о том, что сотрудник полиции, составивший протокол об административном правонарушении, также не рассматривается КоАП РФ как сторона по делу – к примеру, он лишен полномочий подавать ходатайства в суд первой инстанции, что является неотъемлемым признаком справедливого судебного разбирательства. В связи с этим ЕСПЧ пришел к выводу, что полицейский не является «органом обвинительной власти» и в его компетенцию не входят представление и отстаивание обвинения от имени государства.
ЕСПЧ указал, что неучастие в деле прокурора влияет на действие презумпции невиновности в ходе судебного разбирательства и, как следствие, – на беспристрастность суда.
Суд, опираясь на имеющуюся информацию о законодательстве РФ, в частности определения Конституционного Суда РФ от 24 июня 2014 г. № 1311-О и 1312-О; от 25 сентября 2014 г. № 2157-О, посчитал, что содержащиеся в названных актах сведения не позволяют выяснить, каким образом презумпция невиновности и бремя доказывания применяются в делах об административных правонарушениях, рассматриваемых судами общей юрисдикции, включая и дело Карелина. «При таких обстоятельствах Европейский Суд согласен с тем, что суд первой инстанции не имел альтернативы, кроме принятия на себя задачи предъявления и, что более важно, поддержки обвинения в ходе устного рассмотрения дела», – резюмировал ЕСПЧ.
ЕСПЧ обратил внимание, что положения КоАП РФ позволяют национальному суду, рассматривающему дело об административном правонарушении, по собственной инициативе искать и собирать доказательства, в связи с чем пришел к выводу об отсутствии достаточных гарантий, позволяющих исключить наличие законных сомнений относительно отрицательного воздействия процедуры на беспристрастность суда первой инстанции. По мнению Европейского Суда, именно присутствие в суде прокурора, в задачу которого входят изложение и обоснование уголовного обвинения с целью придания состязательности спору со стороной защиты, как правило, необходимо, чтобы избежать законных сомнений, которые могут возникнуть в отношении беспристрастности суда.
Наконец, ЕСПЧ также проанализировал и вопрос о беспристрастности суда в ходе рассмотрения жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности. Суд обратил внимание на то, что ни сотрудник полиции, ни прокурор не представили каких-либо письменных доводов в суд второй инстанции на жалобу, поданную заявителем.
ЕСПЧ принял во внимание широкий объем проверки судом второй инстанции обжалуемого постановления о привлечении к административной ответственности и пришел к выводу о том, что неучастие прокурора в производстве по жалобе в суде второй инстанции также являлось слишком серьезным недостатком.
Таким образом, ЕСПЧ установил нарушение п. 1 ст. 6 Европейской конвенции в отношении требования о беспристрастности суда и обязал РФ выплатить заявителю в качестве компенсации морального вреда 2500 евро.
Примечательно, что после Постановления по делу «Карелин против России» ЕСПЧ также неоднократно устанавливал нарушение ст. 6 Европейской конвенции в связи с отсутствием стороны обвинения в делах об административных правонарушениях.
Так, в постановлениях от 13 февраля 2018 г. по жалобе № 5865/07 «Буткевич (Butkevich) против России» и от 17 апреля 2018 г. по жалобам № 35000/13 и № 35010/13 «Цуканов и Торчинский (Tsukanov and Torchinskiy) против России» ЕСПЧ отметил, что существенные фактические и юридические элементы этих дел аналогичны делу «Карелин против России», в связи с чем Суд не увидел каких-либо причин для того, чтобы отклониться от его правовой позиции.
Последовательная позиция ЕСПЧ свидетельствует о том, что в случае, если лица, привлеченные к административной ответственности, будут обращаться с жалобами в Страсбург на нарушение п. 1 ст. 6 Европейской конвенции в рассмотренном аспекте, то шансы выиграть подобные дела очень велики. При этом спектр таких дел весьма широк и включает в себя, например, даже отдельные нарушения правил дорожного движения.